让“飞地经济”飞出新高度
发布时间:2017-09-27  浏览次数:1114

        从粤港澳大湾区到雄安新区,再到深汕合作区,以及呼之欲出的杭州湾,跨区域合作再次成为区域发展的热点。而跨区域合作中的“飞地经济”模式备受关注,2017年6月国家发改委等八部委联合下发的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》,“飞地经济”首次正式得到国家层面的肯定并向更大范围推广。




        “飞地经济”实质上是一种比较优势,发达地区跟后发地区,打破区划限制,通过跨空间开发实现资源互补、协调发展的一种区域合作模式。但是飞地经济不是简单的相邻城市之间进行投资、产业转移和共同管理,不是单纯地打破行政、经济、空间三大壁垒,不是空洞的合作区的空间载体建设。如何用新技术、新模式用打破行政边界,突破传统的城市物理空间,探索更广阔的要素流动市场、构建更均衡的区域发展生态,让“飞地经济”“飞”出新高度? 




一、创新“飞地经济”发展模式 


        跨区域飞地经济合作的重点是发现并利用城市之间真正的合作点、互利点,以此促进城市“握手”并“携手”共建共赢的问题。以战略思维、系统思维和新经济思维,找出适合城市发展的科学路径,推进区域合作以创新模式为旗帜,以项目孵化器为抓手,以构建生态发展联盟为平台,以产业为支点,以创新金融手段为翅膀,以信息化为手段,专业分工、业务合作、重构区域的商业生态圈和价值链。 


战略思维——挖掘城市新价值、新角色、新形象、新定位 


        飞地经济的发展要站在全局层面研究城市发展,进行顶层设计,站在新背景、新形势、新要求下,挖掘城市在跨区域合作中的新价值、新角色、新形象,对城市重新进行发展定位研究,通过上级“价值层面”的支持,首先实现顶层设计,进而指导“制度层面”的制度、体制创新,最后到达“技术层面”的实践操作,以此应对跨区域合作为城市带来的机遇与挑战,明晰城市未来的发展目标,指导城市在跨区域合作中的发展路径。 


系统思维——跳出区域寻找合作点 


        飞地经济的跨区域合作不应局限于城市自身的形势背景、资源禀赋、机遇挑战等研究,应跳出城市去谈城市,在区域经济发展宏观角度研究城市。既要研究区域要素资源情况,从区域的供给端分析能为城市提供什么助力、多少助力;还要研究城市需要聚集的要素资源是什么,从城市的需求端明晰城市需要从区域要素资源中借什么势、借多少势,在此基础上进行供给-需求匹配分析,使城市能够最大限度聚集区域要素资源为己所用,科学地规划发展路径和合作模式,实现区域增长极的目标。 


        为此,应该进行系统分析,通过研究城市与城市之间在要素资源方面存在的优势互补,找到合作方的兴趣所在和需求所在,匹配得到真正的合作点、互利点,以此打动合作方。基于该合作点、互利点,最大限度地调动合作方的积极性和参与性,使城市与城市之间的关系发生“竞争——竞合——联动”变化,发挥城市之间的比较优势,促进城市之间的互惠互补、分工协作,通过跨区域合作最终达到多方共赢、区域增长、功能优化。 


新经济思维——打造飞地经济的升级版 


        随着信息技术的发展,突破有形的界限,飞地经济完全可以新技术、新业态依托自身优势的、有限的、关键的资源,最大限度地利用和整合外部资源,发展“虚拟总部经济”,将外部经营资源与内部资源最大效率地结合起来,通过虚拟结算、虚拟管理、虚拟服务、虚拟开发、虚拟销售的总部,重塑产业链、供应链、价值链,改造提升传统动能,使之焕发新的生机与活力。通过新经济思维实现新旧动能的转换,构建区域合作的共享平台,做大新兴产业集群,打造动力强劲的新引擎。 


二、深汕特别合作区的实践探索 


        2017年9月,据财联社报道,全国第一个特别合作区——深汕特别合作区体制机制调整方案正式通过,合作区调整为深圳全面主导,正式改为深圳市委市政府派出机构。合作区合作期限为30年,从2011年至2040年止,享有地级市一级管理权限。 



深汕合作的之初 


        汕尾地多人少、生态宜人、资源丰富,是常年排在全省末尾的边缘化城镇。而在相距不到百公里的另一边,交通拥堵、人居环境恶化,是世界级的都市圈、全国最发达的地区——深圳。资源优势如此互补而又发展差距巨大的两地如何发展? 


        泛华大胆构想:用深圳概念,跨区域合作进行体制创新,采用双方共建、产业导入、共同运营管理模式,收益及税收双方互利共赢,建设两个城市的体制创新示范区。基于此顶层设计创新模式,泛华集团《深汕特别合作区发展战略规划》,包括战略规划、产业规划、空间规划,谋划深港产业新城,打造中国跨区域合作与产业转移示范区,促进区域协调发展。 



但深圳和汕尾,一个坐落在珠江西岸,一个坐落在粤东,这场“飞地”联姻中,如何实现共赢共利呢? 


战略思维——寻找合作 “新价值” 


        深圳和汕尾是体现广东省“平衡之忧、升级之艰、资源之困”的典型区域,深汕合作不仅是解决深圳、汕尾的发展问题,是深汕两市科学发展、转型发展的坚实载体,尽管如此,二者之间的合作不能是简单的撮合和产业转型,要是找到真正的合作点、互利点,对合作区进行科学的定位。 


        首先,深汕合作区实现高端定位、创新发展的关键在于区域角色的转换和价值的创新,在于充分挖掘深汕合作区建设的“新价值”。 


        为此,必须以国际的视野把握区域发展的宏观环境与政策走势,必须站在国家战略、广东战略的高度思考合作区发展的政治意义与示范价值,必须从大珠三角的区域发展格局寻找自身的示范价值、区域价值、产业价值,必须将深圳的城市发展需求作为自身价值创新的基点,必须将产业机会与自身资源相结合,与区域发展规律、产业转移规律相结合,制定兼具有科学性、前瞻性、先进性、可行性的发展规划。 


        深汕特别合作区港口条件优良、海洋资源优越、旅游资源丰富,与深圳海岸线相邻、与珠海对称的分布在珠三角的“穗深港”主轴两侧,是珠三角产业外溢第一圈层,深港产业转移第一腹地;享有老区扶持政策、沿海开放政策、发展海峡西岸经济区及粤港澳经济一体化合作政策等政策叠加优势,后发优势明显,具有承接深港产业转移、延伸产业链、拓展城市功能的空间必然性。 


        基于此,泛华提出明确对深汕合作区发展定位为:深汕合作区的建设与发展,必须充分认识并强化自身的三大战略角色,即“汕尾融入珠三角的战略支点”,“深汕全面合作的先导区、示范区”,以及“深港产业延伸及功能拓展新空间”;以“助力深圳、联动港汕、撬动粤东、策应大珠三角”为发展使命,立足于“创新发展、先行先试”,依托自身的资源、环境特色,抢抓“新兴产业机会、深港产业转移及城市功能拓展机会”,接轨国际产业链、聚合港澳粤资源,将深汕特别合作区建设成为集“深港产业拓展区、科技创新转化区、体制改革试验区、现代滨海生活区、区域合作及产业转移示范区”——“五区一体”的深•港产业新城。





系统思维——寻找合作 “新模式” 


        怎样的合作模式才能最大限度的调动深汕双方的积极性、实现多方共赢?怎样的管理模式才能实现合作区更快、更好的开发建设?泛华提出: 


        首先,合作区的发展既要坚持高端定位、有所为有所不为的理念,同时又要正视现实、面向未来,将理想与现实能力相结合,将产业发展与城市未来的功能体系相结合,将“开放、创新、合作”有机结合,积极推进四大战略的落地:一是实施特区战略,缔造政策优势;二是实施品牌战略,集聚发展势能;三是实施平台战略,构筑发展载体;四是实施创新战略,优化发展环境。在战略落地的过程中,重点把握“重大项目、建设时序、融资策略、政策措施”四项要点,通过战略任务分解、细化为“合作发动、战略驱动、市政启动、品牌促动、资本撬动、项目拉动、区域联动、产城互动”八大建议举措。 


        其次,合作区的合作模式关键在于是否有利于建立科学高效的行政体制和利益共享机制,这就要求协调好深圳和汕尾的财税分享的利益机制,充分借助深圳市的体制优势、资本优势、人才优势。基于此,合作区建议采用“汕有、深治、共建、分享”的合作模式。即:“汕有”是指土地所有、人事派遣和属地管理;“深治”是指使用、延伸深圳体制、机制、法制,深圳行驶行政审批权及人事考核,新增人口延伸、对接深圳社会保障体系;“共建”是指深汕共同注资组建开发总公司,实施开发、建设、运营、招商职能,创新开发模式,搭建合作区投融资平台,市场化运营,多渠道、多种形式吸纳社会资本,共同开发建设;“分享”是指创新财税分享机制,深汕分享财税分成;汕尾、海丰分享发展红利;社会资本分享项目利益。


        最后,合作区的管理模式就是要建立一整套符合特别合作区发展的体制机制,最大程度上借鉴深圳市的资金优势、人才优势和管理优势,这样就需要实行严格的政企分开,管委会主要制定规划,制定制度规范和落实政策。 


       未来,飞地经济作为一种新的区域经济发展模式,将在会更不断实践和创新发展。尤其是通过创新合作发展模式,在规划、建设、管理和税收分配等机制方面进行创新探索,运用新技术、新业态推动区域发展新旧动能转换,将为飞地经济发展注入新的活力,实现以市场导向,优势互补,集约化发展,利益共享和可持续发展。



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