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多举措推动亚洲多边能源合作机制建设
发布时间:2016-09-27     浏览次数:553

                                                                                          2016-09-27 中国石油新闻中心

  【亚洲各国怎样在能源治理方面形成稳定有效的多边机制,寻求将传统战略双边关系的互相依赖变为区域性的相互依赖,这些将是未来亚洲能源合作需要考虑的重大问题。】

  亚洲地区不仅是世界能源的主要产区,也是世界上最大的能源消费区。亚洲能源供需板块内部高度的互补性决定了区域能源合作的巨大潜力,而怎样保障能源安全也一直都是亚洲各国共同的核心议题。目前亚洲能源合作因为有着巨大需求而一直有着多种机制化尝试,但相比欧洲和北美等能源合作机制化比较成熟的地区,又因为种种现实原因,长期以来机制化水平不高,合作程度有限。
面对诸多新形势带来的风险和挑战,亚洲各国怎样在能源治理方面形成稳定有效的多边机制,寻求将传统战略双边关系的互相依赖变为区域性的相互依赖,这些将是未来亚洲能源合作需要考虑的重大问题。

  当前,以供给安全、价格安全、通道安全为代表的传统能源安全风险依旧存在,同时大量非传统安全风险增加。基于传统能源贸易合作基础,目前亚洲各国过于倚重双边,特别是能源进口国和能源出口国之间的能源合作机制。这类机制以政府为主导,以政府间协议和安排为基础,但易受到国际形势、其他主要对手的竞争、双方能源外交战略变化、两国内部利益集团的矛盾等方面的制约(例如此次乌克兰危机后俄罗斯的表现);而在应对范围较大一些的地区性能源安全问题(如运输安全)和区域性能源协调议题上(如石油减产)难有作为。

  但一个尴尬的现实是,理应在区域层面发挥治理作用的现有亚洲多边能源合作机制,目前未有建树,无法有效应对新安全风险带来的挑战,影响力和合作力度尚不如双边机制。

  首先,亚洲多边能源组织长期以来未被重视和实效化,存在数量多、机制化程度欠缺、功能不健全等问题。这类机制多是为解决某一具体显示问题而临时设置,其协调范围和作用从一开始就有限,在问题没得到解决的情况下更是容易形式化和僵化;有的是区域层面或全球层面治理机制框架下一个松散的分支。长期下来,诸多层面机制之间名目繁多、议题重叠而实际发挥作用十分有限。
  

  其次,这类多边机制合作程序和目标不明显,执行力和法律约束力不足,往往区域性协作上(如在亚洲溢价问题上)难以发挥整体性影响、取得深层次成果。除能源宪章外,现有能源治理机制一般以协议方式签署,普遍缺乏法律约束力,执行力都较差。其很多传统治理手段,如国际能源署的释放储备、欧佩克的限产保价等,频率越来越低,作用越来越不明显。

  再次,这些机制的治理领域也较多基于传统能源治理领域,无法覆盖能源新安全风险。在当前能源合作的很多区域,恐怖袭击等非传统安全因素已成为一大乱源,如中亚的“三股势力”、中东的伊斯兰国、印缅的武装割据势力等。这些已经对地区能源安全构成威胁,其风险也将长期存在,而现有机制往往束手无策。因而总体而言,目前各类多边能源合作机制的合作范围和最终合作效果无法满足整个区域的整体要求。

  由于国际能源局势的急剧变化,以往单个国家能独自面对或者能通过双边渠道能解决的问题正在向区域性和更大范围扩展,而需要多个国家甚至整个区域一起来共同协调和应对。具体来看,未来亚洲多边能源合作机制需要朝着以下几大方面进行努力。
  首先,为建设一个开放高效的能源市场、促进可持续发展和实现能源安全,亚洲各国应在多边能源机制组织和架构上更具约束性、更加专业性,议题更有针对性。针对目前亚洲各多边能源治理机制职能弱化的现象,一方面要设置和建立长效和清晰的内部章程和架构,以形成具有一定法律约束性的新能源治理机制;另一方面,治理手段应与时俱进,不应局限于释放储备、限产保价等传统思维。这些工作应逐步推行,可先联合亚洲各国在一些关键性议题上合作架构的机制化,尽快在基础工作层面取得先期成果。例如力促各国通过上海石油期货交易所等域内场所进行议价合作,推动建立亚洲尤其交易共同市场和价格形成机制;在消费端联合各能源消费国推动亚洲油气进口国协调机制;在生产国和消费国之间,联合推动“亚洲主要石油供应国与消费国部长级圆桌会议”机制化等。
  

  其次,加强与现有能源合作机制的交流和协作,学习其有益经验,提高能源治理水平,提升全区域性甚至全球范围的能源治理能力。亚洲各国一方面可学习比较成功的机制化案例,如能源宪章等组织的约束力、组织架构和成员国管理(例如2014年尤科斯案)等。另一方面,扩大治理范围,有效吸收域内成员参与治理。同时加强与能源宪章、国际能源署等国际组织的合作,借其平台扩大亚洲议题的讨论和影响,拓展在诸如新能源和低碳等方面的引领性合作,增强亚洲能源治理地位。
  

  再次,转换思路,建立新型能源安全观念。当前亚洲地区的安全风险和挑战中,非传统安全,如恐怖主义、海盗走私、气候变化等因素对能源安全的影响正越来越大。(例如孟中印缅经济走廊这样的能源合作地区,地缘政治和民族宗教状况复杂,还面临武装割据势力、恐怖主义等威胁。这类合作本来是为解决能源供应安全这一传统安全而建立的,但是在实践过程中实际上面临的非传统安全挑战更大。)因而在合作之初就应了解相关状况、有着相关概念,设立一整套应对和处理机制来尽量减少或消除这类因素带来的风险。

  最后,顺应时代发展潮流,适当扩大能源合作议题。亚洲能源安全已经由传统的能源资源供应和运输安全,进一步转向包括供应、需求、运输、市场、气候变化等多领域、多层次的能源安全;由高碳加速向低碳、清洁和可持续能源服务方面转变。亚洲多边能源合作机制也应当顺应低碳发展潮流,在议题设置上应将绿色能源网络建设、能源技术交流与转让等议题纳入,形成推动亚洲能源合作的创新性国际话语和工作路径。
能源安全既是一国国家战略的重点方向,也是共同面对的区域性问题,需要在一定历史条件下形成相对稳定的安排,以反映相关方的利益关系。我国应当抓住目前的战略机遇,本着“主动谋划、积极进取”的精神,在适当时机提出建立“亚洲维度”的区域能源合作架构的倡议,与亚洲各国一起打造平等互利、合作共赢的“利益共同体”和“命运共同体”。(作者:张坤,为中国国际问题研究院国际战略研究所研究人员)

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