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地下综合管廊建设的PPP模式探讨
发布时间:2015-08-17     浏览次数:300

一、地下综合管廊建设进入高速期

  地下综合管廊,又称“共同沟”,即在城市地下建设一个隧道空间,将水、电、气、热、通讯等各类市政管线有机综合集约化地铺设在同一条隧道内,并进行集中管理的市政基础设施。建设地下综合管廊的目标是对地下空间实行统一规划,根据各管线单位的需求对各种管线进行统一规划、建设及后期的统一管理。

  2015年8月10日,国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发[2015]61号,“《指导意见》”),部署推进城市地下综合管廊建设工作。《指导意见》从统筹规划、有序建设、严格管理和支持政策等四方面提出了十项具体措施,包括编制专项规划、完善标准规范、划定建设区域、明确实施主体、确保质量安全、明确入廊要求、实行有偿使用、提高管理水平、加大政府投入、完善融资支持等,目标是到2020年建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。

  《指导意见》的一大亮点是明确管线原则上应地下铺设,并鼓励社会资本进入。《指导意见》提出,从2015年起,城市新区、各类园区、成片开发区域的新建道路要根据功能需求,同步建设地下综合管廊;老城区要结合旧城更新、道路改造、河道治理、地下空间开发等,因地制宜、统筹安排地下综合管廊建设。鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊,创新投融资模式,推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式,鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理,优化合同管理,确保项目合理稳定回报。优先鼓励入廊管线单位共同组建或与社会资本合作组建股份制公司,或在城市人民政府指导下组成地下综合管廊业主委员会,公开招标选择建设和运营管理单位。积极培育大型专业化地下综合管廊建设和运营管理企业,支持企业跨地区开展业务,提供系统、规范的服务。

  《指导意见》的另一亮点是明确了入廊要求和有偿使用原则。《指导意见》要求,已建设地下综合管廊的区域,该区域内的所有管线必须入廊;既有管线应根据实际情况逐步有序迁移至地下综合管廊。入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费,具体收费标准要统筹考虑建设和运营、成本和收益的关系,由地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位根据市场化原则共同协商确定。在地下综合管廊运营初期不能通过收费弥补成本的,地方人民政府视情给予必要的财政补贴。

  《指导意见》出台前不久,国务院总理李克强亦在其主持的国务院常务会议上着重说明了地下综合管廊建设的重要性。该次国务院常务会议指出,要从我国国情出发,借鉴国际先进经验,在城市建造用于集中铺设电力、通信、广电、给排水、热力、燃气等市政管线的地下综合管廊,作为国家重点支持的民生工程,逐步消除“马路拉链”、“空中蜘蛛网”等问题,用好地下空间资源,打造经济发展新动力。同时,要创新投融资机制,在加大财政投入的同时,通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式,鼓励社会资本参与管廊建设和运营管理。入廊管线单位应交纳适当的入廊费和日常维护费,确保项目合理稳定回报。发挥开发性金融作用,将管廊建设列入专项金融债支持范围,支持管廊建设运营企业通过发行债券、票据等融资。

  在《指导意见》及国务院常务会议力推地下综合管廊建设之前,今年4月,财政部、住房城乡建设部已经公布了2015年地下综合管廊试点城市名单,包括包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门、十堰、长沙、海口、六盘水、白银等十个城市。根据《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》(财建[2014]839号),中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助,一定三年,具体补助数额按城市规模分档确定,直辖市每年5亿元,省会城市每年4亿元,其他城市每年3亿元。对采用PPP模式达到一定比例的,将按上述补助基数奖励10%。

  今年3月,国务院发展改革委办公厅发布了《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》,鼓励各类企业发行企业债券、项目收益债券、可续期债券等专项债券,募集资金用于城市地下综合管廊建设。

  上述一系列的政策支持,极大推动了地下综合管廊建设采用PPP模式的探索和实践。

  与我国传统直埋的管线埋设方式相比,地下综合管廊建设具有以下显著的优点:

  1、有利于城市地下空间的合理规划利用,使之更加集约化,可以根据城市发展规划为地下市政管线的远期扩容提前预留空间。

  2、地下综合管廊建成后,可以避免传统直埋方式下因管线扩容、维修等反复开挖道路的额外施工浪费,减少环境污染;同时,综合管廊避免了管线直接与土壤和地下水接触,延长了管线使用的寿命,降低成本。从长期看,经济效益明显。

  二、地下综合管廊建设的PPP模式探讨

  地下综合管廊产生的效益虽然很高,在我国发展也有二十多年的历史,但是并没有大规模的建设,主要有以下两方面原因:

  1、资金成本巨大

  建设地下综合管廊与传统的管线铺设方式相比,地下综合管廊的前期一次性建设费用比传统直埋形式的建设成本高出近一倍[1],后期的运营管理费用也高,且收益模式不明确。

  2、缺乏法律监管

  长期以来,我国市政管线已经形成了独立建设、独立管理的格局,这种模式与传统的直埋方式相适应,但对地下综合管廊则要求管线能够统一规划、统一建设、统一管理。我国对管线单位开挖道路暂未有严格的法律限制,且对地下综合管廊的建设和管理的法律法规也不健全,对于产权归属、成本分摊、费用收取等与管廊运营直接相关的重要问题都没有规定,并无强制规定要求管线单位必须采用公共管廊埋线,这也造成了管线单位“各自为政”自行铺设的局面。而刚出台的《指导意见》要求各行业主管部门和有关企业要积极配合政府做好管线入廊工作,并且为不入廊者设置审批屏障,这便极大地保障了地下综合管廊建成后的有效性。

  自2014年以来,国家力推PPP模式,陆续出台了包括《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等一系列的法规及政策。在PPP模式下,政府部门通过市场竞争机制引入社会资本,有利于解决政府的资金紧缺;同时,政府负责公共产品和服务的价格和质量监督,使得政府能够通过有限的财政资金提供更多、更优质的公共服务。

  地下综合管廊属于市政基础设施。从PPP的角度看,如果要确保投资人的合理回报,需要考虑建设成本、运营成本与管廊收入的平衡。从地下综合管廊的项目特点及现金流量分析,由于城市综合管网建设前期需要大量资金的投入,而向用户——水、电、煤气等运营企业收取的租用费用不宜过高(否则运营企业没有动力进入综合管网)[2],故我们理解,使用者(管线单位)付费不足以覆盖地下综合管廊的建设成本,地下综合管廊项目属于使用者付费及政府提供可行性缺口补贴的准经营性项目。

  根据我们在PPP项目中的操作经验,地下综合管廊建设若采用PPP模式运作,可以通过以下几种模式进行:

  1、BOT模式(建设-运营-移交)

  在BOT模式下,政府与社会投资人签订BOT协议,由社会投资人设立项目公司(“项目公司”)具体负责地下综合管廊的设计、投资、建设、运营,并在运营期满后将管廊无偿移交给政府或政府指定机构。运营期内,政府授予项目公司特许经营权,项目公司在特许经营期内向管线单位收取租赁费用,并由政府每年度根据项目的实际运营情况进行核定并通过财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予项目公司可行性缺口补助。

  其中,项目公司向管线单位收取的租赁费用可以包括两方面[3]:一是管廊的空间租赁费用,如电力单位等管线铺设专业性要求较高的,可以租用管廊的空间,自行铺设和管理管线;二是管线的租赁费用,如供水、供热等单位可直接租用管廊内已经铺设好的管线进行使用,由项目公司进行维护和管理。

  具体模式如下图所示:

BOT模式

  2、TOT模式

  对于政府现有的存量项目,可以采用TOT模式进行运作。在TOT模式下,政府将项目有偿转让予项目公司,并授予项目公司一定期限的特许经营权,特许期内项目公司向管线单位收取租赁费、并由政府提供可行性缺口补助,特许期满项目公司再将管廊移交予政府或政府指定机构。具体模式与BOT类似。

  3、BOO模式(建设-拥有-运营)

  在BOO模式下,政府与社会投资人签订BOO协议,由社会投资人设立项目公司具体负责地下综合管廊的设计、投资、建设、运营,政府同时授予项目公司特许经营权,项目公司在特许经营期内向管线单位收取租赁费用,并由政府向其提供可行性缺口补助。特许期满后地下综合管廊的产权属于项目公司所有,项目公司可以通过法定程序再次获得特许经营权,或将管廊出租予其他竞得特许经营权的经营者。

  4、BLT模式(建设-租赁-移交)

  在BLT模式下,政府与社会投资人签订BLT协议,由社会投资人设立项目公司具体负责地下综合管廊的设计、投资、建设,建成后由项目公司租赁予政府或其指定实体,由政府负责经营和管理,政府向项目公司支付租赁费用。租赁期满后,项目公司将管廊移交给政府或政府指定机构。具体模式如下图所示:

BLT模式

  在国务院最新规定出台之前,BLT模式有其适用空间。但在最新的政策环境下,如果出租给政府,政府收取入廊费,则和现有的规定冲突。

  三、示范项目

  2014年11月,财政部公布30个PPP示范项目,其中包含一个地下综合管廊的PPP项目——河北石家庄正定新区综合管廊项目,项目类型为存量。从公开信息来看,正定新区的综合管廊既包括已建成的部分,也包括新建的部分。2015年7月,正定新区综合管廊项目发布了竞争性磋商的资格预审公告;目前,该项目已进入社会投资人资格预审结果公示阶段。

  根据公开发布的资格预审公告,正定新区综合管廊项目将通过竞争性磋商方式选定社会投资人,提供投资、建设及运营地下综合管廊服务,由社会投资人与石家庄正定新区管理委员会签订《石家庄正定新区地下综合管廊PPP项目特许经营权协议》,特许经营期限为30年(含建设期2-3年),社会投资人以收取租赁费获取投资回报。

  最终正定新区综合管廊PPP项目如何落地实施,我们将拭目以待。


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