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旧城改造的前世今生
发布时间:2014-10-11     浏览次数:741

“所有的城市都是疯狂的,然而是华丽的疯狂。所有的城市都是美丽的,然而是冷酷的美丽。”

                                                                                      ——克•达•莫利

    城市的发展与人类社会生产和生活方式的进步有着密切的关系。在特定的历史时期,城市的发展水平总是与当时的生产力发展水平和人类的生产方式相适应。随着生产力发展水平的提高,人类生产和生活方式变化,城市在不断地发展变化以适应社会发展的需要。在科学技术高度进步、人类生产和生活方式急剧变化、城市迅速发展的今天,城市旧区的基础设施不健全,土地利用率低下,布局混乱,环境恶化等问题日益突出地表现,城市老化无法适应社会发展的要求,为了保证城市社会经济的持续发展,必须对城市旧城进行有计划的改造。在这样一种背景下,本文对旧城改造的原因、主体、作用机制展开了研究,即为什么要进行旧城改造?改造的三个主体(政府、房地产企业和居民)遵循什么样的行动逻辑?三者间的博弈怎样进行并对社会空间重构会产生何种影响?第一个问题解释了不同利益主体为旧城改造寻找理由的不同角度;第二个问题是三个参与主体对旧城改造目标的不同认定;第三个问题是三者为实现各自目标,在博弈过程中采取的行动策略、取得的效果及这些效果在社会空间重构中的体现形式。

    一、改造的理由:旧城之“旧”

    现代汉语词典中对“旧”字的解释为:“过去的,过时的,跟‘新’相对”。由此可以看出,“旧”是与“新”相对应而言的,因为有了“新”所以凸显了“旧”。那么,旧城也仅仅是与新城相对的一个概念吗?旧城之所以为“旧”,是处于怎样的“过时”状态呢?

    史蒂文•蒂耶斯德尔、蒂姆•希思和塔内尔•厄奇在《城市历史街区的复兴》一书中这样描述:

    “任何一座建筑或一个区域过时的程度是不同的。而且‘过时’是一个与最终状态相对的概念,因为‘作废’可能从来也不会发生。举例来说,除非一座建筑是专门为了一个特殊的目的而设计的(如核电站),否则很难想象它不具有潜在的可变性而且无法转变其使用方式。因此,一座建筑极少会达到完全的过时状态。同样,过时也很少是绝对的,不管是一座建筑或一个地区,充其量是或多或少地比它的竞争对手过时一些。”

    本研究认为,可以从物质性角度和功能性角度两个方面看待旧城地区的过时问题:

    1、物质性过时

    旧城地区物质性过时是指旧城地区的房屋质量、建筑风貌与城市环境处于一种残损衰败的状态,是从建筑与旧城环境本身的衰变角度与新城地区相比而言的过时。

    (1)房屋质量的过时

    正常的使用损耗、长年累月的风吹雨打,甚至历史上自然灾害的因素都会使旧城地区的房屋建筑质量不断下降。同时,得不到及时的修缮与维护,旧城地区的许多房屋都严重损坏。因此,旧城地区往往也是危旧房集中的地区。针对这种房屋质量的物质性过时,旧城改造是势在必行的选择。

    (2)建筑标准的过时

    不同时期的房屋修建标准是不同的,这些标准中有些是政策法规(官方的)所规定的最低标准。老建筑符合其修建年代的标准,却未必符合后来的标准,如防火通道、用电负荷、建筑保温等。随着居民生活方式在不同历史时期的发展变化,建筑标准随之也产生了巨大变革。因此,用今天的政策法规去审视,大部分老建筑不但是过时的,而且是违反相关规范标准,甚至是违法的。这种过时源于现代人对建筑标准问题的认定对旧建筑产生的冲击。

    (3)建筑风貌与形象的过时

    认为旧城地区在建筑风貌与区域形象方面过时的观点,大多是在与新城地区的建筑形态和城市风貌进行比较后形成的一种视觉判断。这种观点没有认识到旧城地区作为城市历史发展空间载体的历史文化价值,而是简单的以对现代建筑的审美观去衡量历史街区的老建筑,认为老建筑已经不能适应现代化发展的功能要求,在审美上是一种“老气横秋”的城市风貌。同时,这种“过时”的城市风貌也被认定为是“社会生产力落后不发达”的表现,应该通过改造使旧城地区“旧貌换新颜”。这种观点在我国以往的旧城改造实践中颇有市场,改变“落后的旧城风貌”往往与改善旧城居民居住条件相提并论,成为政府旧城改造工作的一个理由。

    2、功能性过时

    (1)使用功能的过时

    旧城地区的房屋是根据其建造年代的社会经济条件、居民生活方式和物质生活水平来修建的,是特定历史时期的产物。随着时代的发展,科技的进步,人们对于居住条件的要求在不断提高,生活方式也在不断变化。习惯了现代居住标准的人们已经很难想象没有上下水设施、没有独立卫生间的老房子怎么能够满足住房的舒适性要求。同样,曾经在历史上一度繁荣的旧城地区老字号商铺,其建筑规模又怎能与大型现代商厦相比?从这个角度讲,时代的发展造成了旧城地区老建筑在使用功能上的过时。因此,老建筑在居住功能上被现代人质疑,在商业功能上被大型化的现代商业模式所遗弃,这也是旧城地区城市活力衰败的一个重要原因。

    (2)经济功能的过时

    这一观点认为,在不同时代,经济发展的规模和组织形式对空间的要求是不同的。旧城地区在建筑面积、交通条件、空间形态上很难满足现代经济与产业模式发展的要求。换言之,旧城地区在经济功能上已经落后于时代的发展。然而,这一观点忽视了经济与产业形态多元化的特点,以己之长比人之短。规模经济与产业聚集固然是现代经济体系中竞争力较强的一种产业经济发展模式,但小而灵活的经济模式也是颇具特色与生命力的。正如现代商业模式中大规模百货商场与小型专卖店可以相互补充、共同繁荣的局面一样,旧城地区在经济功能上的过时并非是其已经真的不具备经济发展的空间可能,而是没有找到旧城空间形态和文化特色与现代经济的契合点,或者是因为现代经济产业模式缺乏在与旧城地区特点的契合方面做出努力和尝试,而只是按照单一的大型化现代模式进行简单复制。

    (3)经济竞争导致的相对过时

    不同于经济功能的过时,经济竞争导致的旧城地区功能性过时并非是说旧城没有经济功能,而是与新城区域相比,旧城地区的投资回报率相对较低。相对于新城区域,在旧城地区的投资可能受到更多限制(如历史文化保护区在控高、建筑风貌等方面的规定和限制),由此导致投资成本的上升;另一方面,旧城地区相对有限的经济活力导致其投资效益相对较低。这种观点有效地解释了我国旧城改造为什么往往采取推倒重建、破旧立新的方式:一方面是出于操作层面的简单化处理,更重要的则是因为如果采用小规模、渐进式的改造模式,政府和房地产企业不但在旧城历史文化保护方面的投资成本会加大,改造后所能带来的经济效益也远不及推倒重建模式打造的新兴区域收益丰厚。出于对改造资金平衡和区域未来经济增长的考虑,与其让旧城保护“费力不讨好”,不如干脆“拆旧建新,一步到位”。经济竞争导致的相对过时是一种基于经济效益最大化逻辑而产生的旧城地区功能过时,给旧城历史文化保护区带来了巨大的压力。

    综上所述,虽然旧城之“旧”有物质性过时的一面,然而旧城地区功能性的过时才是政府进行旧城改造的最主要动因。不同的“过时”对应的是不同的改造目的,这些目的又关系到旧城改造中的不同利益群体。从这个意义上讲,旧城改造就是在不同利益集团的不同改造目的之间取舍与平衡的一个过程。

    二、行动的逻辑:不同利益主体眼中的旧城改造

    各级政府、房地产开发企业和旧城居民是旧城改造中最主要的三个利益主体。旧城改造对于三者具有不同的意义。因此,三者在旧城改造中的目的以及由此导致的行动逻辑,对于研究旧城改造的最终效果具有重要的意义。

    1、政府的角度:民生、政绩与财政收入

    在我国的旧城改造实践中,政府是推动改造的最主要力量。政府内部按照行政级别分为国家政府、市级政府和区县级政府,按照权限与属地分为中央政府和地方政府。各级政府之间,中央政府与地方政府之间,乃至政府的不同部门之间对旧城改造的目的和行动逻辑都因实际情况的不同而有所差别。因此,不能简单地将旧城改造中的政府概念混为一谈。政府作为旧城改造中最具权威的利益主体,其内部对旧城改造的认识既有一致性也有差异性,在经济利益与社会效益间也存在着矛盾与冲突。

    (1)民生的角度:解危排困

    城市的发展与演变永远是以一种持续的动态形式存在于历史发展的长河中。在社会经济形态的发展、产业结构的变化、城市重点发展区域的转移等诸多因素的作用下,昔日一度繁华的旧城地区面临着空间衰败、功能过时和经济衰退的局面,普遍存在人口居住密度高、危旧房比例高、房屋质量差、经济发展水平相对落后的特点。对各级政府而言,通过旧城改造改善民生问题成为刻不容缓的首要政府工作内容。在我国旧城改造的历史实践中,绝大多数改造项目都是为了改善旧城居民的居住条件,提高旧城居民生活水平,改变城市旧城地区衰败落后的面貌。

    以北京市为例,北京旧城改造以解决旧城居民房屋破败、居住条件紧张这一民生问题为首要工作目标,在很长的一段历史时期内,旧城改造被等同于危旧房改造。既然“危旧破败”是没有价值的,所以最“理性”的选择就是推倒重建。在这一思维逻辑下,对旧城地区进行大规模推倒重建的改造方式成为了政府旧城改造的主要形式,也正因如此,旧城改造在改善居民居住条件的同时,也给旧城历史文化保护带来了灾难性的影响。

   (2)政绩的体现:推动经济发展与打造功能区

  推动经济发展

    二十世纪九十年代开始,我国进入社会转型时期,地方政府市场化与企业化的趋势日益明显。旧城改造成为政府(特别是地方政府)政绩的重要体现。如果说民生问题给政府带来的是一种压力,那么通过旧城改造,实现经济增长与社会发展就是政府推进旧城改造工作的强大动力。于是,作为一种衡量经济增长最为直接的指标,GDP的增长成为地方政府政绩的重要体现,也成为地方政府竞相追逐的目标。如何通过旧城改造来实现这一目标?那就是利用旧城地区的空间资源,通过招商引资的方式,让旧城地区这块宝地尽可能地带来更多的经济效益。

  打造功能区

    从二十世纪九十年代开始,北京市城八区(2008年数据)各区政府便开始争先恐后地打造各自的功能区(如下图)。海淀区凭借科研院所与高科技人才集中的优势成功打造出中关村高科技产业商务区;朝阳区结合跨国公司总部集中的特点打造出中央商务区(CBD),而后又借亚运会和奥运会的机遇打造出奥林匹克中心区;西城区凭借金融监管机构云集的优势打造以金融产业为特色的金融街;东城区利用朝阳CBD外延的机会努力打造东二环CBD;宣武区依托老北京传统文化浓郁的优势着力创建宣南文化区;崇文区虽然面积较小,但仍不失时机地打造天坛文化圈;丰台区为改变经济水平相对落后的现状,正努力打造一个高端产业的丽泽商务区。

    北京市各城区中,经济发展最好的海淀区、朝阳区、西城区和东城区都有定位明确、发展成熟的城市功能区;经济发展较为落后的宣武区、崇文区、丰台区和石景山区,要么功能区发展刚刚起步,要么尚未有明确的功能区定位和规划。

北京市主城区各功能区分布状况

    北京市各城区打造城市功能区的目的在于创造新的经济增长点,通过转变区域功能,加大城市建设力度,从而为招商引资创造良好的条件。与此同时,根据功能区的产业定位,出台相应的优惠政策,从而实现产业的集约化发展和规模效益。西城区金融街的发展历程则完整展现了政府通过打造城市功能区实现区域发展的情况。

    (3)财政收入的保障:土地财政与经营城市

    地方政府财政收入的主要来源是税收。我国在1994年实行分税制改革,将税种划分为中央锐、地方锐与共享税三大类。由于企业增值税这一规模最大的税种属于共享税,中央抽取75%,地方只剩下25%,如此通过招商引资和产业发展对地方财政收入的贡献程度相对有限。与此不同,建筑业和房地产开发的相关税种却属于地方全额占有。另外,自1994年起,土地出让金被纳入地方全额预算,不再按比例上缴国家。“土地直接税收以及由城市建设扩张所带来的税收约占地方预算内收入的40%,而土地出让金收入又占政府预算外收入的60%以上。”因此,在地方政府不能直接从事市场经营活动的情况下,土地开发与城市建设方面的税费就成为地方政府财政收入的重要保障。地方政府财政收入的构成也从而带有了浓厚的“土地财政”色彩。

    2、房地产开发企业的角度:追求土地交换价值的最大化

    (1)房地产开发企业参与旧城改造的历史背景

    新中国成立后,由于我国土地使用制度的原因,房地产业在改革开放前基本处于为发展状态。二十世纪八十年代末,随着改革开放的逐步深入,我国土地使用制度开始改革,从无偿划拨逐步转向有偿使用。同时,在当时的住房制度改革带动下,房地产业开始有所发展。我国房地产业的短暂发展历程大致可分为四个阶段:

    第一阶段:二十世纪八十年代末至九十年代初期,房地产业开始起步;

    第二阶段:二十世纪九十年代初至1997年,房地产市场处于发展过热阶段;

    第三阶段:1998年至2004年,房地产市场处于亚洲金融危机后的调整阶段;

    第四阶段:2004年至今,受国内其他投资市场疲软的影响,房地产市场迎来高速发展的阶段。

    (2)房地产开发参与旧城改造的弊端

    从二十世纪九十年代开始,各地政府为了缓解旧城改造的巨大资金压力,开始在旧城改造中逐步引入房地产开发的方式。与此同时,我国市场转型过程中,城市土地的交换价值(商品化性质的体现)日益凸显。由于旧城地区具有得天独厚的区位优势,同时政府对参与危改的房地产开发企业给予减免土地出让金等税费的优惠政策,因此房地产企业对参与旧城改造抱有极大的热情。然而,凡事有利则必有弊,随着旧城改造工作的全面推进,以房地产开发带动危改的旧城改造模式逐渐暴露出很多问题。

    首先,房地产开发企业参与旧城改造的目的在于盈利,而政府进行旧城改造的一个主要目的是要解危排困,同时改善旧城地区城市环境。因此在对一些无利可图的旧城区域以及市政建设类工程,房地产开发企业并没有兴趣参与改造。从这个意义上讲,房地产开发企业对旧城改造采取的是一种跳跃式的选择性介入方式。这就导致就城中无利可图的区域越发衰败,与周边发展起来的区域形成鲜明对比。

    其次,在房地产企业介入危改的案例中,不乏“挂羊头卖狗肉”的现象。开发商打着危改的旗号,一方面享受政府减免土地出让金的优惠,另一方面却将改造后的小区修剪成实质意义上的商品房小区,以此攫取巨额利润。这种行为的背后往往也有着一些政府管理部门的默许。权力寻租通过旧城改造这一合法化途径为资本攫取高额利润放行。在这一过程中,权力机构、权力掌管人和房地产企业都是赢家,只有旧城居民是输家。

    在拆迁与补偿方面,开发商迫于贷款资金压力,为加速改造进度常采取非法的拆迁手段,包括恐吓、威胁甚至暴力拆迁等方式强迫居民离开住地。在补偿安置方面,开发商承诺的安置性房屋要么不予兑现,要么建筑质量很差位置偏远,补偿资金数额也令拆迁居民无力购房。

    另外处于追求利润最大化的目的,房地产开发企业往往突破旧城地区的规划限制,尽可能的增大建筑密度与高度,用以增加容积率。对旧城地区的历史文化保护问题也一再无视,甚至将具有历史文化价值的老建筑视为影响其获利的眼中钉,想方设法予以拆除。

    (3)资本逻辑下的旧城改造原则

    旧城改造过程中,因房地产开发方式导致的问题,其原因归根结底是因为房地产开发所遵循的资本逻辑,即追求利润最大化。在这一资本逻辑的要求下,房产开发商所认同的旧城改造需要遵循以下原则:

  区位优势

    参与改造的项目应处在城市的中心区域,即便在旧城区域内,也应尽量选择发展较为成熟的地区,有较为完善的基础设施和社会设施配套。

  土地利用效率

    旧城地区寸土寸金,因此在参与的改造项目中,应尽可能地提高土地开发强度,增加容积率,以实现利润的最大化。

  功能定位最优化

    旧城地区原有的经济功能已经衰退,改造后区域功能的定位应根据市场需求的旺盛程度及对应于不同业态的物业价格决定,以此来确定改造后的物业类型(住宅、商铺或其他形式)及比例。

  产品开发高端化

    房地产企业开发的产品是房子,虽然不同档次的房子都有市场,但赚富人的钱比赚穷人的钱更容易,投资回报率更高。因此改造后的区域应以高档住宅(或商铺)为主,走高端化路线,将客户群体锁定在富有者阶层。

  成本控制的低限满足

    旧城改造涉及对原有居民的补偿,有些项目需要为政府代建公共设施。这些方面的支出并不能创造效益,因此应该尽可能压缩。补偿性住房在位置、房型、建筑质量方面应与商品房拉开差距,满足政府规定的最低标准即可。

    3、旧城居民的角度:利益补偿与社会适应

    与政府和房地产开发商相比,旧城改造中居民处于弱势的地位,在旧城改造的问题上没有发言权,只有被动的接受,无法左右旧城改造的方式与进程。其原因除了政府与开发商的强势地位,旧城居民自身的特点也决定了其弱势地位。

    (1)旧城居民的特点:老龄化、贫困化、边缘化、底层化

    老龄化。以地处北京旧城市中西城区为例,截止到2014年4月底,老年人口已占到总人口的23.9%,预计到2015年,将达35万人,占到总人口的25%,老龄化现象明显,另外还有残疾人7.8万余人。事实上很多年轻人在工作后很多都已搬离旧城,只是户籍还在原居住地,属于“户在人不在”的人户分离情况。因此实际居住人口中,老年人所占比例还要更高。与年轻人相比,老年人的社会资源相对有限,获取信息的渠道也较少,使其在旧城改造中很难及时获得相关信息,难以运用有效的手段维护自身利益。

    贫困化。经济收入方面,统计表明,北京旧城保护区居民家庭人均月收入500元以下占18%,500-1000元占48%,1000-2000元占25%,2000元以上占9%。旧城地区已经成为城市贫困区位化的典型区域。与此同时,贫困化致使旧城居民无力及时修缮本已破损的房屋,这又进一步导致了旧城地方房屋质量和城市风貌的衰败。

    底层化与边缘化。以北京最大的一片历史文化保护区什刹海地区为例,该地区的居民特点可以有效反映北京旧城地区居民的生活处境(见下图)。

    从文化程度方面看,调查结果显示旧城居民受教育水平在大学及以上的人口只占到17%(包括户在人不在情况),初中及以下学历者累计占到51.9%。这一原因直接导致旧城居民的就业能力很低,离退休人员占到27.4%,下岗职工占11%,无收入人员占到18.2%。三项累计,有56.6%的居民处于没有工作的状态。即便有工作的居民,受其教育水平所限,大部分也都是从事一般性的工作。

    在职称水平方面,70.4%的居民是企业或单位的普通职工,技术人员和管理人员比例都很低。

    政治面貌上,旧城居民中党员比例只有11.5%,大部分为普通群众。

    受教育水平低决定了旧城居民在就业方面缺乏竞争力,因而所从事的职业也处于社会职业分层体系中的底层。同时旧城居民大部分只是单位的普通职工,从事管理工作和领导工作的人很少,这又造成其在社会地位中处于相对底层的状态。在我国的社会生活中,政治面貌也在一定程度上体现着政治身份的话语权,在这一方面,旧城居民再一次地处在了一种相对边缘的状态。

    综合以上几方面的因素,北京旧城居民的生活状态基本上处在城市社会经济生活中相对底层和边缘的地位。这种底层化与边缘化的状态又与其居住在城市中寸土寸金的核心位置形成了一种“边缘与中心”的鲜明对比和矛盾。

    (2)居民的利益诉求:补偿机制与社会适应

    居民在旧城改造中往往处于弱势地位,对大多数旧城区居民而言,旧城改造是把双刃剑,有利的方面是大部分旧城居民在成为社会转型中单位制衰落的牺牲品之后,可以利用旧城改造的机会改善生活条件。不利的方面在于居民在旧城改造的过程中始终处于弱势地位,很多时候旧城改造对居民造成的相对剥夺远远大于带来的福利。因此居民在旧城改造中所表达的利益诉求体现为合理的补偿机制,以及改造能从实质上提高生活的质量(包括区位、设施、便利性等多方面因素)。居民对旧城改造的态度也是既盼望又担心,既希望旧城改造能改变自己的居住困境,又怕因此利益受损。

    通常情况下,旧城改造后对居民的补偿与安置大致分为外迁模式与回迁模式(含就近安置)两种,旧城居民对旧城改造的利益诉求情况如下图:

    不论是外迁模式还是回迁模式,补偿机制只是关注于一次性的解决拆迁后旧城居民的安置问题。然而,拆迁改造产生的旧城居民社会适应性问题却具有连续性、累进性的特点,时间越长,对居民的造成的影响就越明显。因此,从社会公正的角度讲,对旧城改造中拆迁居民的补偿,不应不仅仅停留在一次性的补偿标准上,更重要的是在拆迁安置方面,体现对居民未来生活可持续性的关怀,在提高住房条件的同时,实现生活质量上的改善。

    三、三者间的博弈与城市社会空间的重构

    1、旧城改造:政府、房地产企业与居民间博弈的场域

    社会学家布迪厄(Bourdieu P.)曾提出过“场域”(Field)的概念,可以将“场域”理解为在与权力对应的各种位置之间存在的客观关系的一个网络,其决定性的两个因素一是在不同类型的权力(或资本)分配结构中,各种位置实际和潜在的处境,二是这些位置彼此之间的客观关系(支配关系、屈从关系、结构上的对应关系等)。

    对政府而言,首先,通过旧城改造解决民生问题是政府责无旁贷的工作内容。其次,随着社会转型带来的政府角色与功能转型,地方政府市场化与企业化的趋势日益明显。旧城改造己成为地方政府发展经济、提高财政收入、提升城市形象等一系列彰显政绩的体现。

    对房地产企业而言,从计划经济到市场经济的市场转型中,土地的交换价值在不断凸显,旧城地区的黄金区位成为进行投资(投机)获益的最好机会。

    对大多数旧城区居民而言,旧城改造存在不确定的风险,既有可能从中受益,也有可能因不公平的补偿机制而利益受损。可能受益,是因为社会结构转型中,大部分旧城居民在成为单位制衰落的牺牲品之后,旧城改造为他们改善生活条件提供了的契机;可能受损,是因为旧城改造过程中,绝大多数旧城居民始终处于弱势地位,旧城改造对居民造成的相对剥夺在很多时候远大于其带来的福利。更令其无奈的是,居民自己既没有权利选择是否参与改造,也很难对补偿安置的方式和标准施加影响,只能处于一种“被改造”与“被选择”的状态。

    因此,旧城问题决非仅仅是空间规划与改造的过程。它实际上反映出我国社会转型期政治、经济和社会结构方面存在的深刻矛盾,对城市空间的占有和再分配成为旧城改造中社会公正问题关注的焦点。旧城问题的难点在于改造后的社会利益分配到底是倾向于富有阶层还是一般社会公众;在于政府的角色究竟是维护社会公平还是与资本一道谋取利益;在于相关城市规划在被制定之后是被坚定地执行还是被随意修改;在于旧城地区的发展应以市场开发为原则还是以历史文化保护为主线。

    2、博弈的过程与方式

    (1)参与程度的话语权差异

    政府、房地产开发企业和居民都是旧城改造中的利益主体,但三者在旧城改造的决策与实施中的地位和权利却有明显的差异。我国正处在从计划经济到市场经济的转型期,政府职能的转变、市场规范的不完善、相关法治的不完善以及居民权利意识、法律意识与公民意识的淡薄等方面的因素进一步强化了政府与开发商权利,弱化了旧城居民在旧城改造中本应享有的权利,形成了旧城改造中权利主体间的“马太效应”。

    政府、开发商和居民的话语权差异体现在对旧城改造的参与程度上。从我国旧城改造的决策过程看,三者参与程度存在巨大差异。旧城改造规划的一般制定过程如下表:

旧城改造规划制定的一般过程及参与程度


步骤

具体内容

性质

政治经济实质

步骤一

提出旧城改造要求,通过公众议程表达;通过企业寻求改造利润

公众议程

各种利益群体对政治体系施加压力,多方面利益通过不同方式对政治系统参与改造表达要求

步骤二

根据上一层次的规划对改造项目进行内部评价,并进行最初决策

决策过程

确定进行改造的方式(大规模拆迁或小规模改造更新),以代理方式进行

步骤三

政府行政部门与房地产开发商接洽,确定改造规划草案和未来实施方式利益表达

决策过程

初步确定利益的分配,将提案权转交特定利益群体

步骤四

开发商根据自己的利益进行规划方案策划和规划草案准备

委托、招标形式

特定群体的利益具体化到规划草案,对行政当局提供具体化的利益分配方式

步骤五

政府行政主管部门依照法律程序进行规划审批

决策过程

最终确定由特定利益群体草拟的、代表特定利益群体的改造利益分配方案

 资料来源:卢源.论旧城改造规划过程中弱势群体的利益保障.现代城市研究,2005(11):23.

    从上表中可以看出,在旧城改造规划制定的过程中,行政机构通过内部决策的方式享有最高的决策权和参与程度,房地产开发商虽然不能直接决定改造的最终方案和相关政策但却可以通过草拟项目规划报请决策机关批准。居民作为受旧城改造影响最大最直接的利益群体,在整个旧城改造的决策过程中,由于缺乏利益代理的机制,因此参与改造规划的可能性非常小,对决策过程的影响力也是微乎其微。

    对于旧城居民在旧城改造中的参与程度与权利问题,美国学者谢莉•安斯汀在《市民参与的梯子》(1969)一文中提出了“市场参与阶梯”模型。根据我国国情,适当修正了其阶梯模型中部分参与程度与权利的内涵,总结出我国以往旧城改造实践中“居民参与程度和权利的阶梯模型”,如下图:

    阶梯模型的第一段叫做“虚假性参与”,分为两级:

    第一级是“操纵”,指的是旧城改造的决策过程中,邀请居民代表作为利益代言人,但只是走过场,居民代表没有任何实际汉利,或者让本当地居民以外的人伪装成居民代表,为的是只在程序上显示居民参与;

    第二级是“强制协商”,指的是决策机构并不打算修改改造方案中不利于居民的因素,而是通过强制协商的方式表面上征求居民意见,实际上是迫使其接受既定改造方案。“虚假性参与”是居民参与旧城改造的最初级阶段,即一种徒有其表的虚假参与方式,居民的权利根本得不到任何体现,只是决策机构用以显示程序公平的一件华丽外衣。

     阶梯模型中的第二阶段是“象征性参与”,分为三级:

     首先是“告知”,将既定方案告诉居民,居民开始享有知情权;

    往上一级是“咨询”,即决策机构组织相关单位对民意进行调查,适当的时候甚至可以采取听证的方式征求居民对改造方案的意见,旧城居民开始享有表达真实意愿的权利;

    更进一步的是“安抚”,指的是在征询居民意见的基础上,专门成立居民利益委员会作为居民利益的代理人,象征性的参与改造方案的修改,但并不具有决策权,其意见也未必被采纳。

    “象征性参与”比“虚假性参与”的进步之处在于:在改造方案实施前,居民有机会事先了解方案并有权对方案中的不合理之处提出意见。简言之,居民有了知情权和利益表达渠道。

    阶梯模型的最高级阶段是“权利性参与”,分为三级:

    第一级是“合作”,即决策机构采纳居民对改造方案提出的意见,并以此对方案作出实质性修改;

    更高一级是“权利分享”,是指居民与决策机构共同享有对改造方案的决策权以及对方案实施过程中的监督权;

    阶梯模型的最高一级是“居民自治”,到了这一阶段,居民享有直接管理权,可以自行制定改造规划并有独立的批准权。

    “权利性参与”是旧城改造中居民参与权利的最高阶段,居民的参与权利得到了实质性的体现。需要特别指出的是,“居民自治”这一级别可能永远是一种理想状态,无法真正实现,但它代表了居民参与意识、权利意识以及公民意识的最高阶段,也为城市治理提出了一种新思路,因此是具有进一步论证发掘的可能性的。

    综上所述,政府、房地产开发企业和居民在旧城改造决策环节中的参与程度不同导致其各自对改造方案的影响力与话语权不同。如果将旧城改造这个不同利益集团博弈的场域比作一场赛跑,那么政府、房地产开发企业和居民在决策过程中的参与程度与权利就决定了三名选手起跑的位置。事实上,在这场有失公平的竞赛中,三名参赛的选手从一开始就没有站在同一起跑线上。

    (2)博弈的方式与策略

    政府、房地产开发商与居民在博弈中的力量对比是截然不同的,因而三者在博弈过程中采取的方式与策略也有所不同。在三者间的博弈模式图中可以看出,虽然地方政府、房地产企业和旧城居民中的每两者之间都会形成一种看似平衡的相互制约与反抗机制,但实际上,面对强大的行政权力与资本权力,旧城居民所能采用的反抗方式是非常有限的。一旦政府与房地产企业形成共同渔利的“增长同盟”,来自居民的一切反抗都将变得软弱无力。这一模式图反映的正是大规模旧城改造中三者间的非均衡博弈过程。

  政府的权力

    在我国的旧城改造中,政府是改造方案最主要的决策与执行机构,再加上我国城市土地国家所有的性质,因此政府在旧城改造的博弈中拥有决定性的权力。政府既有权收回居民住房的土地使用权,又可以在改造遇到阻力时行驶行政强制权,进行强制拆迁。尽管自2004年3月1日起,建设部开始实施《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》,对地方政府强制拆迁的行为作出了严格限制,但在强大的经济收益和地方利益驱动下,地方政府强制拆迁的事例在全国各地仍然屡见不鲜。

  房地产企业的策略与机会

    房地产企业参与旧城改造的目的在于最大限度的提升土地交换价值以赚取利润,而政府则看重于土地财政收益的最大化。这使得两者因经济利益达成了一种心照不宣的契合。房地产企业正是利用土地出让金以及旧城改造后的利益分配方案对政府的改造方案施加影响;而政府一方面出于改造资金的压力,另一方面也是出于对地方财政收入和政绩(GDP增长)的考虑,所以往往采取商业开发的模式委托房地产企业对旧城地区进行开发式的改造,政策的天平也倒向开发商的一边。当

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