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新型城镇化释放旧城改造新机遇
发布时间:2014-03-24     浏览次数:549

 3月16号,《国家新型城镇化规划(2014-2020)》正式发布。将对我国城镇化进程产生重要影响,媒体和社会公众都非常关注。在这部三万余字的规划中,多次提及旧城改造、棚户区改造等字眼,明确提出“按照改造更新与保护修复并重的要求,健全旧城改造机制,优化提升旧城功能。”以及“加快城区老工业区搬迁改造,大力推进棚户区改造,稳步实施城中村改造,有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造,全面改善人居环境。注重在旧城改造中保护历史文化遗产、民族文化风格和传统风貌,促进功能提升与文化文物保护相结合。”

  由此可见,旧城改造的关注程度已上升至国家战略层面, 在一线城市土地指标日渐紧缩的态势下,具有开发潜力的旧城改造项目、棚户区改造项目将成为房地产企业角逐的主要阵地。

  一、旧城改造“改”什么

  随着中国城市化进程的不断推进,单纯依靠新区开发建设已不足以支撑经济社会的可持续发展。旧城改造项目将成为未来中国房地产开发项目的主流。无论对于政府还是房地产开发企业,旧城改造项目都是不小的挑战。旧城改造“改”什么?是在开发建设过程中首先要解决的问题。

  1、土地开发

  旧城改造项目所在区域居住条件差,私搭乱建现象严重,公共供暖、排水等市政配套设施缺乏,环境卫生状况较差,居民多为中低收入群体,随着城市新区不断拓展,旧城区原有繁华已然褪色,土地价值低、商业运作难,土地缺乏规范化,存在产权不明晰的状况,改造所在区域相较周边成为价值洼地,单纯依靠市场力量无法自发解决旧城改造区域的土地问题。成为市场失灵区域,需要政府介入,通过土地供给、融资及税收补贴等激励政策,以及有区别的土地开发政策推动旧城改造土地开发问题的解决。

  在旧城改造土地开发过程中,通过盘活闲置,挖掘存量、提高土地利用效率与集约化水平等措施来整合所在区域土地资源,加大土地收购储备力度,形成旧城改造区域的土地良性储备。在整合出来的土地中,统筹规划,适当安排商业开发用地,完善区域公共服务功能,通过商业开发反哺区域居民。通过划拨与出让相结合的土地供应方式,从规模与结构两个方面保证土地资源的供给和优化。

  2、住房开发

  旧城改造过程中,最难于协调的莫过于住房拆迁问题了。旧城改造拆迁面积大,涉及居民众多,集中规模拆迁,会出现租房难、居民生活水平急剧下降等现象,造成一系列的社会问题。通过采用梯次拆迁,先拆除回迁房所在地块之上的房屋,待安置房建好后,组织居民一次性搬迁上楼,再对其他区域进行拆迁。采取“先动先选”方式,优先让动迁较早的居民选择回迁房,鼓励居民尽早动迁,减缓旧城改造带来的住房压力。

  在住房建设方面,采取“规模开发、分类推进”的建设模式,一方面,通过政府主导,市场主体参与的模式推进规模连片开发,合理确定开发时序,开展高效率的大面积规模建设;另一方面,针对每一地块的具体情况,政府与市场主体通过不同的合作形式推进分类开发。

  3、社会重构

  旧城改造不仅是对破损衰败的旧城地区进行建筑和城市风貌的改造与更新,而且也对嵌入在城市实体空间中的社会空间产生了剧烈的影响,引发了城市社会空间的重构。由于旧城改造引来了新的居民,稀释了原有“老街坊、老邻居式”的社会形态,原有的熟人社会被信任感普遍缺失的陌生人社会所取代,原有的社会组织、生活状态被打破,传统的街区文化遇到传承问题,上述问题在旧城改造进程中需要引起重视。

  4、环境提升

  居住环境恶劣、公共服务与市政功能匮乏是人们对老旧小区的普遍印象。影响社区环境的两个关键要素是垃圾处理与生活污水的处理。通过政企合作推动旧城区环境基础设施建设,提升城市污染治理能力。在旧城改造问题上,通过高标准规划,优化路网结构,统筹推进道路硬化、街巷亮化、公共绿化及道路两侧的开发改造,加快完善居住、商贸、休闲等功能设施,提高建设改造标准。按照“完善功能、彰显特色、提升品位”的理念,超前规划建设,增加公共休闲空间,不断提升载体功能和形象品位,加速与新区的对接融合。

  二、旧城改造的外部效应

  推进旧城改造,将会大幅度提升居民生活质量与幸福感,提升社区品质与城市形象,还将拉动关联业态共同发展,但受益者并未向旧城改造开发主体支付额外的费用,在这种情况下由旧城改造所产生的社会效益远远大于个体内部效益,因此,旧城改造实施主体的改造行为具有显著的外部效益。

  首先,实施旧城改造可以形成相应的产品或服务,为居民、政府或其他主体带来一定福利,具备正外部性的必要特征,其次,由旧城改造所产生的外部性具有互相交织、类型多样、难于量化等特征,并且由此产生的经济效果、社会效果、环境效果尚未建立有效完善的市场交易体系,因此它的价值无法在现有的市场体系中获得最终体现,根据外部性理论,旧城改造的外部性即使主要以外部效益的形式出现,也会造成资源配置失衡等现象的发生,导致帕累托最优状态无法实现。

  外部性的存在是导致旧城改造难以深入推进的主要原因之一。破解旧城改造难题,需要采取必要措施消除或减轻外部性,将外部性内部化,措施包括政府补贴、税收减免、以及各参与主体间的利益关系协调优化等。外部性内部化的前提条件是识别旧城改造的外部性并采取相应方法将其量化,界定旧城改造各参与主体的权利边界。

  三、各主体间利益亟需协调

  政府、区域居民、开发企业是旧城改造开发的主要参与主体。政府作为全体社会的代言人,其推动旧城改造的最终目的是促进社会效益最大化,对于提升区域形象、造福地方百姓、促进当地经济发展有着较为明确的诉求。

  旧城改造所在区域居民收入普遍较低、社会经济状况不尽如人意,一般将旧城改造当作他们提高生活质量,改变社会经济地位的一次契机,其对于社区改造后能否解决长期存在的诸如环境、健康、社会公平及生活质量方面的问题较为关注。但是,由于产权分散、决策主体不统一及其相对弱势的社会地位,长期以来,区域居民往往扮演被动的被拆迁安置群体的角色,话语权被人为剥夺,往往只能采取极端方式表达利益诉求,给社会和谐带来不安定因素。

  对地产开发企业而言,很多企业将投资旧城改造作为在一、二线城市做大做强的战略性选择。开发商之所以热衷旧城改造基于以下两点:首先,旧城改造有效提高房地产市场供应,满足大城市旺盛的市场需求,有助于企业提高市场占有率;其次,在旧城改造之后,项目区位效益显著提高,土地经济价值将得到最大程度的释放,从而提升地价以及房价,从这个角度看,企业精心完成旧城改造的过程,实际上是土地加速增值的过程,能够获取超额利润。

  从目前来看,涉足旧城改造的典型企业主要分为三类:首先是有丰富旧城改造经验、具有一定实力的民营企业,在河北区域以安联地产为代表;其次是拥有大型综合体项目操作经验且资金雄厚的央企、国企,例如华润置地、招商地产等;三是具备较好商业模式的企业,比较能获得原住民的信任和支持,如卓越、京基。

  尽管如此,旧城改造开发过程中的风险与难度也不容小觑,其中最大风险点莫过于主要参与主体利益关系的协调。在新型城镇化的大背景下,“耶稣的归耶稣,凯撒的归凯撒”,政府与市场应各归其位,同时在利益边界上又要各进一步,有所融合。在此框架下可以认为:旧城改造的引导工作总体上应由政府发起,但是在引导之下实施层面的主导权,则取决于谁真正掌握了推动旧城改造的资本,在政府融资平台广受诟病的当下,应更多地借助于市场的力量,让企业广泛参与旧城改造,并给予更多的主导权。与此同时,政府在引导推动旧城改造连片开发过程中,应设立“垫脚石”,为企业凭借旧城改造获取利润奠定基础。

  四、旧城改造的可持续开发的对策建议

  旧城改造项目的开发建设不可避免地会对当地社会、经济乃至生态环境造成一定影响。在满足项目基本功能的前提下,尽可能地将负面影响降至最低,将正面影响最大化,从而促进项目乃至所在区域的全面可持续发展,是旧城改造项目可持续建设的核心。具体对策及建议如下:

  1、政企合作,各归其位

  政府机构、区域居民、开发企业相互制约,相互促进,通过合作开发的方式推进旧城改造,开发企业作为旧城改造开发建设的投资主体,提供资金支持,是项目的策划者与建设者,承担主要风险,并获取主要经济效益。

  在政企合作模式下,区域居民不再是被动的被拆迁群体,而是以被拆迁房屋入股旧城改造项目,作为旧城改造的投资人存在,被拆迁人不但参与到旧城改造项目的规划设计阶段,为项目提供群体决策,而且以其所拥有的房产作为资本进行投资,享有改造项目的优先获偿权。降低旧城改造成本,减轻政府和私人投资商的资金压力是引导社区居民参加联合开发的主要出发点;也可以调动旧城居民支持旧城改造的积极性,降低拆迁难度,加快项目开发速度,还可使区域居民分享旧城改造所带来的效益。同时,区域居民通过购买房屋向开发企业返还部分外部效益,以期在一定程度上减轻旧城改造的外部性。

  政府机构作为旧城改造项目的发起人和主要推动者,在改造实施过程中起着组织和协调的作用。为减轻外部性带来的负面影响,政府机构应通过财政补贴、税收减免、政策性贷款、贴息等方式向开发企业返还部分外部效益,促进旧城改造顺利推进。

  2、培育社区治理主体,传承社区文化

  在旧城改造过程中,原有的社会治理结构被打破,相应的生活方式随之发生改变。社会自治组织在解决民生问题、促进社会和谐方面扮演着重要角色。通过重建社区组织,发挥其在扶危济困、营造和谐社区氛围方面的重要作用。旧城改造项目的建设过程同时也是社区文化重构的过程。在项目的开发建设过程中,应树立保护社区文化的意识。开发与保护有机结合,在视觉、环境、行为、精神层面上立足重构社区文化。

  3、推广清洁施工与绿色建筑

  在旧城改造项目开发建设过程中,通过合理配置资源,减少对资源与建材不必要的浪费,可有效减轻开发建设活动对环境的破坏和污染,减少由此带来的生态负荷。


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